인위적으로 만들어진 민족국가 인도네시아는 민족적 동일성의 구체적 내용을 채워야하는 과제를 안고 출발했다. 그러나 광대한 인도네시아의 국경 안에 포함된 다양한 세력들을 하나로 묶어주는 정체성을 만들어 내는 과정은 쉬운 일이 아니었다. 또 기존의 어느 강력한 집단이 다른 집단들을 압도할 영향력을 가지지 않도록 안배해야만 통일 국가는 유지 될 수 있었다. 이런 상황에서 초대 대통령이 된 수카르노는 인도네시아를 통합시킬 이념을 제시했다. 다섯 가지 중요한 원칙이라는 뜻의 판차실라가 탄생한 것이다. 인도네시아라는 개념 자체가 모호했고 다양한 세력들의 통합을 통해 단일성을 유지하는 것이 정치적 과제인 상황에서 세력들 간의 이해 조정과 설득 그리고 대중 동원에 탁월한 재능을 가졌던 수카르노는 판차실라 원칙으로 이 과제들을 수행하려 했다.

판차실라 원칙은 다음과 같다. 1. 유일신에 대한 믿음 2. 민족적 통일 3. 인본주의 4. 인민의 주권 5. 사회적 정의와 번영. 말만 놓고 보아서는 1번을 제외하면 계몽주의 이래로 서구에서 널리 받아들여졌던 정치적 이념들의 나열처럼 보인다. 그러나 이 원칙들 또한 구체적 맥락 속에서 이해해야만 한다.
 

판차실라 기념탑

먼저 유일신에 대한 믿음은 문구상의 종교적 느낌과는 달리 정치와 종교를 분리시키기 위해 나온 원칙이다. 인도네시아는 종교적으로도 복잡한 상황이었다. 가장 많은 신자를 가진 종교는 이슬람이었다. 그러나 이슬람 안에서도 정통파와 개혁파가 나뉘어 있었다. 힌두교와 가톨릭, 개신교에다 전통신앙을 믿는 사람들도 있었다. 세력이 가장 강했던 이슬람 세력은 인도네시아가 이슬람 국가가 되기를 원했다. 이런 정교일치의 시도를 막고 세속적 국가의 틀 안에서 특정 종교가 국가를 지배하지 못하게 하기 위해 알라신에 대한 믿음이 아니라 유일신에 대한 믿음이라는 원칙을 내세운 것이다. 판차실라의 유일신에 대한 믿음이라는 원칙은 이슬람을 포용하지만 정교분리를 관철시키려는 의도에서 나온 것이다.

수카르노가 생각했던 민족주의 개념에는 인도네시아의 지리적 범위에 대한 강조가 두드러진다. 이는 네덜란드 식민 세력과의 독립투쟁 과정에서 네덜란드가 여전히 영향력을 행사하는 지역을 찾아오려는 투쟁의 과정에서 강화된 것이다. 인민의 주권이라는 개념도 근대 서구의 인민주권 개념으로 이해할 수 없는 측면이 있다. 초기의 인도네시아는 중앙정부의 힘이 약했고 지역 세력들의 힘이 상대적으로 강력했다. 판차실라의 인민주권 원칙은 서구근대의 것과 달리 독자적 지역 정치세력들의 독립성을 인정한다는 의미가 들어 있다. 다양한 지역적, 종교적, 인종적, 계급적 집단들의 자율권을 어느 정도 보장하고 그것들을 하나의 민족국가 안으로 포용하기 위한 원리가 인민의 주권이다.

판차실라 원칙이 제기된 상황을 보면 알 수 있듯이 독립 직후의 인도네시아는 세력 간의 협상으로 많은 문제가 결정될 수 밖에 없는 구조를 가지고 있었다. 이런 사회 상황은 인도네시아 초기의 의회민주주의의 문제로 고스란히 드러났다. 과반 이상의 의석을 차지한 당이 없어서 주요 정당들 간의 합종연횡으로 구성된 내각은 수명이 짧아서 7년 동안 7 개의 내각이 들어서는 극심한 정치적 불안정을 겪어야 했다.

의회 정치의 주체가 되었던 정당들은 서구 정치문화의 정당들과는 달랐다. 대부분 큰 당들은 이데올로기적으로 훨씬 더 느슨한 집단들이어서 넓은 범위의 이념적 의견들과 정치적 스타일들을 포괄하고 있었다. 예를 들어 당시의 가장 큰 당이었던 마수미당은 ‘개인, 사회 그리고 인도네시아 공화국의 삶에서 이슬람의 가르침과 법의 실행’을 목표로 했다. 그들의 정치이념은 이슬람적 사회민주주의라고 묘사할 수 있다. 당의 지지세력은 주로 도시의 이슬람 사업가들로 개혁파 이슬람을 대변하는 정당이었다. 마수미 당에서 분리된 전통 무슬림의 정치적 대표당은 NU(Nahdatul Ulama)로 인도네시아 사회에서 이슬람 법률의 실행을 목적으로 했지만 정치 이념은 불분명해서 이슬람 이외의 특정한 정치 이념을 가지지 않았다. NU는 마수미당과 달리 사회를 근대화시키려는 전망을 가지지 않았다. 이 당은 자바 시골 거주자들과 지주들의 지지를 주로 받았다. 이렇게 모호한 이념적 정체성을 가진 당들이 당의 이데올로기와 사회적 기반을 화해시키기는 힘들었다. 따라서 실제 정치적 과정에서는 무원칙한 기회주의적 행태를 보였고 관직과 돈을 둘러싼 흥정들과 분파주의가 기승을 부렸다.

큰 정당들은 장기적 과제를 가지지도 못했고 그것을 실현할 힘도 없었다. 그러나 정부 정책을 비토하는 것은 가능했다. 이런 정치시스템은 장기적 목표를 가지고 사회적, 정치적 변화를 수행하지 못하게 하는 결과를 가져왔다.

그러나 이런 정치 체제를 단순히 실패라고 규정할 수만은 없다. 이 체제하에서는 어떤 이념적 흐름이나 사회 집단도 독자적으로 지배적 지위를 차지하거나 완전히 패배해 소멸되지는 않을 수 있었다. 당시의 사회적 세력관계가 의회제라는 새로운 정치체제를 통해 실현되었던 것이다. 의회제 자체가 아시아에 적합하다거나 그렇지 않다는 관점의 논의나 인도네시아의 정치적 후진성 운운의 논의는 관념적인 접근일 뿐이다. 의회민주주의 역시 구체적 맥락 속에서 이해되어야 한다는 것을 인도네시아의 사례는 보여주고 있다.

아무튼 인도네시아에서는 만연한 부패로 인해 의회체제에 대한 평판이 하락했고 이 체제가 정치적 목적은 물론 국가발전에 필요한 정책 채택을 막고 있다는 분위기가 확산되면서 새로운 정치 제도로의 변화를 가져오게 되었다. 수카르노는 의회제의 한계를 비판하면서 교도민주주의로의 길을 열었다.